Согласно предоставленным законом полномочиям и организационно-распорядительным документам Генпрокуратуры РА, изданным по вопросам организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, деятельность Управления направлена на укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц (организаций), охраняемых законом интересов общества и государства.
В соответствии с требованиями статьи 20 закона «О противодействии коррупции» и в целях осуществления надлежащего прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции, и реализации полномочий по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов государственных органов, организаций, учреждений, их должностных лиц и органов местного самоуправления, Управлением подготовлены организационно-распорядительные документы Генпрокуратуры Республики Абхазия, необходимые для реализации указанного закона.
Генеральным прокурором РА изданы соответствующие приказы: «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»; «Об обязательном участии прокуроров на заседаниях местных органов государственного управления и органов местного самоуправления»; утверждена «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данные приказы размещены для свободного доступа в правовой системе «Консультант Плюс».
Здесь необходимо отметить, что в соответствии с законом методика утверждается органом, уполномоченным на проведение антикоррупционной экспертизы. На органы прокуратуры возложено полномочие по проведению экспертизы нормативно-правовых актов, изданных государственными органами, организациями, учреждениями, их должностными лицами, органами местного самоуправления.
Методика способствует выявлению в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов и положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Соответствующая методика также должна быть утверждена и Кабинетом Министров РА в целях проведения Минюстом РА антикоррупционной экспертизы, однако по настоящее время данная методика не была утверждена. Кроме того, Парламентом самостоятельно проводится антикоррупционная экспертиза проектов законов и постановлений нормативного характера.
Согласно требованиям статьи 7 закона, в целях повышения эффективности противодействия коррупции для прокурорских работников установлена единая система запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции, исключение конфликта интересов и ситуаций, при которых личная заинтересованность может повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей и привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества и государства.
Конфликт интересов возникает тогда, когда личная заинтересованность сотрудника может повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей. К примеру, определен порядок приема на работу - лица, состоящие в родстве, либо свойстве, не могут быть приняты на службу в структурные подразделения органов прокуратуры, вне зависимости от подчиненности.
– А как быть в ситуации, если, к примеру, к вам попадет материал, имеющий отношение к родственникам или друзьям сотрудников прокуратуры?
– В подобных случаях определена процедура письменного уведомления руководителя соответствующего органа прокуратуры о наличии конфликта интересов у прокурорского работника и невозможности осуществления им беспристрастного исполнения служебных обязанностей.
– Сколько человек у вас работает, обеспечены ли вы необходимыми техническими средствами и кадрами?
– В штате управления 5 прокурорских работников: начальник управления, старший прокурор и три прокурорских работника. Материально-техническое оснащение Управления обеспечивается за счет государственного бюджета, предусмотренного на финансирование органов прокуратуры РА.
Также в соответствии с приказом Генпрокурора РА «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» на соответствующих помощников прокурора города Сухум, районов и приравненных к ним прокуроров возложено полномочие по осуществлению данной надзорной деятельности.
– Сколько дел рассмотрено за период создания управления? Назовите несколько, на ваш взгляд, резонансных дел по борьбе с коррупцией?
– Хочу подчеркнуть, что в соответствии с организационно-распорядительными документами Генпрокуратуры в полномочия нашего управления не входит производство предварительного расследования как по делам общеуголовной направленности, так и коррупционным преступлениям, совершенным лицом с использованием своего служебного положения. Данная форма досудебной деятельности осуществляется уполномоченными следственными органами прокуратуры, МВД и СГБ.
Вместе с тем, управлением осуществляется надзор за уголовно-процессуальной деятельностью следственных органов и исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности оперативными подразделениями правоохранительных органов при выявлении преступлений коррупционной направленности и расследовании уголовных дел о таких преступлениях.
Так, во исполнение приказа Генерального прокурора РА «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» управлением проведено обобщение деятельности прокуратур районов, города Сухум и приравненных к ним прокуратур по осуществлению надзора за следственными органами и исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности оперативными подразделениями правоохранительных органов при выявлении преступлений коррупционной направленности за 2016 год и первое полугодие 2017 года.
Обобщение уголовно-процессуальной деятельности следственных органов и исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности оперативными подразделениями правоохранительных органов показало, что число выявленных коррупционных правонарушений не отражает реального уровня злоупотребления должностными лицами государственной власти своим служебным положением и иными властными полномочиями для получения материальной и иной выгоды в личных целях и интересах третьих лиц. Многие преступления, связанные с присвоением, растратой имущества, злоупотреблениями должностными полномочиями и их превышением, взяточничеством, служебным подлогом, не выявляются и соответственно не учитываются в официальной криминальной статистике.
По результатам обобщения Управлением проведены межведомственные совещания по обеспечению координации деятельности правоохранительных органов города Сухум и районов Республики Абхазия, с привлечением представителей местных органов государственного управления в рамках исполнения законодательства о противодействии коррупции.
– Уточните, пожалуйста, что конкретно означает термин «коррупционное преступление»?
Коррупционные преступлений – это деяния, предусмотренные Уголовным кодексом, совершенные лицом с использованием своего служебного положения. Тут следует отметить, что в уголовное законодательство не были введены новые нормы статей, т.к. коррупционными преступлениями признаны фактически так называемые «служебные преступления», совершенные лицом, занимающим должность, согласно которой оно имеет определённые распорядительные, либо управленческие полномочия.
Коррупционными преступления можно признать только в том случае, если они отвечают определенным условиям, а именно преследовали цель, к которой можно отнести получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества, получение услуг имущественного характера, либо иных имущественных прав для себя и для третьих лиц.
– А есть ли у вас материалы по совершенным коррупционным преступлениям?
- В рамках обобщения уголовно-процессуальной деятельности следственных органов по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений коррупционной направленности установлено, что по данным Информационного центра МВД РА за 2016 и 2017 годы в Абхазии зарегистрировано 28 преступлений, предусмотренных пунктом 14.1 статьи 5 УПК РА, совершенных лицами с использованием своего служебного положения. Из них 11 уголовных дел находилось в производстве Следственного управления Генеральной прокуратуры РА, 16 уголовных дел - в производстве прокуратур районов и города Сухум и 1 уголовное дело - в производстве СУ МВД РА.
Из 28 уголовных дел коррупционной направленности в порядке статьи 222 УПК РА в суды республики направлено 10 уголовных дел; по основаниям пунктов 2 и 3 части 1 статьи 24 УПК РА (за отсутствие в деяниях состава преступления, либо истечение сроков давности уголовного преследования) прекращено производство по 11 уголовным делам; в соответствии со статьей 28 УПК РА прекращено 2 уголовных дела в связи с деятельным раскаянием; по основаниям пункта 1 части 1 статьи 208 УПК РА, за не установлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, производство предварительного следствия приостановлено по одному уголовному делу; на стадии предварительного расследования находится четыре уголовных дела.
Наиболее распространёнными видами выявляемых преступлений, совершенных лицом с использованием служебных полномочий, являются преступления, предусмотренные статьями 157 ч. 3 УК РА (присвоение или растрата, то есть хищение чужого имущества, вверенного виновному); ст. 196 ч. 2 УК РА (злоупотребление полномочиями, т.е. использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгоды); ст. 285 ч. 3 УК РА (злоупотребление должностными полномочиями, т.е. использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 288 ч. 2 УК РА (превышение должностных полномочий).
Более подробную информацию вы можете получить в Следственном управлении Генпрокуратуры РА.
– С какими препятствиями и сложностями вы сталкиваетесь при осуществлении своих функций? Испытывает ли ваше Управление давление со стороны представителей вышестоящих органов власти?
– На начальной стадии своей деятельности Управление столкнулось с вопросом неоднозначного восприятия должностными лицами актов прокурорского реагирования. В частности, вносимые нами требования об изменении того или иного нормативно-правового акта в целях исключения в нем выявленных коррупциогенных факторов расценивались должностными лицами как выявление в их действиях коррупционного преступления.
Также, часто имело место несвоевременное, либо не в полном объеме предоставление запрашиваемой Управлением информации, необходимой для осуществления возложенных на нас полномочий. В связи с этим с руководителями тех или иных органов исполнительной власти управлением проводятся разъяснения требований действующего законодательства РА и полномочий органов прокуратуры по осуществлению надзорной деятельности.
В отдельных случаях на имя должностных лиц были внесены представления об устранении нарушений закона по безусловному предоставлению прокурору запрашиваемой информации.
Хочу отметить, что Управление осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РА законами. Более того, Управление подотчетно непосредственно Генеральному прокурору РА.
– На ваш взгляд, что представляет собой единая государственная политика в области противодействия коррупции в Абхазии, если таковая вообще у нас имеется?
– Согласно закону РА «О противодействии коррупции», Президент РА определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции. В ежегодных посланиях главы государства к парламенту обращается внимание на роль правоохранительных органов в борьбе с коррупцией.
Сегодня, на мой взгляд, нам необходимо уделить особое внимание вопросам использования в противодействии коррупции системы мер, включающих в себя меры по предупреждению коррупции и по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции. В свою очередь, в этой системе мер в качестве одной из важных составляющих выступает координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры.
Так, согласно предоставленным законом РА «О противодействии коррупции» полномочиям, Генпрокурор и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность иных правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
Как уже я говорила выше, по результатам обобщения уголовно-процессуальной деятельности следственных органов в июле 2017 года Генеральным прокурором проведено координационное совещание руководителей правоохранительных органов Республики Абхазия по борьбе с коррупцией, по результатам которого принято постановление, регламентирующее порядок взаимодействия органов прокуратуры, органов внутренних дел и других участников координационной деятельности при выявлении, пресечении и раскрытии преступлений коррупционной направленности, предварительном расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел о таких преступлениях.
– Последнее время в соцсетях и на разных политических площадках обсуждается вопрос ратификации Конвенции ООН о противодействии коррупции, предусматривающей декларирование чиновниками доходов и расходов. Как вы относитесь к этой идее? Почему, на ваш взгляд, у нас так и не удается ввести декларирование госчиновниками и депутатами доходов и расходов?
– Действительно, введение декларации о доходах и имуществе должностных лиц было закреплено в первом международно-правовом документе, как «Конвенция ООН против коррупции». Декларация о доходах и имуществе должностных лиц – это ежегодная декларация, которая подается государственными служащими и прочими публичными лицами в рамках законодательства о гражданской службе и закона о противодействии коррупции.
Система декларирования доходов существует во многих странах мира, однако единый стандарт отсутствует, и в каждой стране система имеет свои особенности. В то же время все системы строятся вокруг двух ключевых целей: предотвращения незаконного обогащения и урегулирования конфликта интересов.
Незаконное обогащение - это значительное увеличение активов должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Незаконное обогащение признается уголовно наказуемым деянием. Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность публичного должностного лица влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью должностного лица и законными интересами других лиц.
Считаю, что в целях усовершенствования методики выявления коррупционных правонарушений и обеспечения реализации полномочий правоохранительных органов в целом по противодействию коррупции на сегодняшний день возникла объективная необходимость внесения дополнений в закон РА «О противодействии коррупции» в части установления норм о запретах и ограничениях государственных служащих. Это связано с обязанностью представления сведений о своих доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако, реализации правового регулирования вопросов декларирования должностных лиц препятствует отсутствие в действующем законодательстве Республики Абхазия закона, регламентирующего правовое положение государственных служащих. Речь идет о законе «О государственной службе».
Этот законопроект давно находится на рассмотрении Народного Собрания. Генеральная прокуратура информировала главу государства и Парламент как прошлого, так и нынешнего созыва о необходимости принятия соответствующего закона, т.к. закон РА «О противодействии коррупции» носит в основном декларативный характер и необходимо принятие конкретных нормативных правовых актов, направленных на реализацию этого закона.
– Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и проектов является одним из основных направлений деятельности вашего Управления. Проводится ли вами подобная экспертиза? Что уже сделано в этом направлении?
– В целях организации деятельности органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, Управлением проведена антикоррупционная экспертиза по 477 проектам постановлений, рассмотренных на заседаниях Кабинета Министров за период с марта 2016 года по настоящее время; по 846 распоряжениям местных органов государственного управления и 58 решениям органов местного самоуправления. На выявленные нарушения действующего законодательства в общем внесено 29 актов прокурорского реагирования. Все акты удовлетворены в полном объеме и приняты меры по устранению нарушений закона.
Также, согласно требованиям статьи 9.1. закона РА «О прокуратуре Республики Абхазия» и приказу генпрокурора «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» прокуратурами районов и города Сухум проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, издаваемых местными органами государственного управления и органами местного самоуправления.
Управлением ежеквартально обобщается деятельность прокуратур районов, города Сухум и приравненных к ним прокуратур по исполнению приказов генпрокурора, изданных по вопросам организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Так, соответствующими прокуратурами было проведено 15 плановых проверок различных органов исполнительной власти на предмет исполнения закона, по результатам которых на выявленные нарушения закона в деятельности местных органов государственного управления внесено девять представлений.
– Одним из принципов противодействия коррупции являет публичность и открытость деятельности центральных и местных органов власти. Как, на ваш взгляд, обстоят с этим дела у нас в республике?
– К нормам, направленным на реализацию данного принципа, призванным к сокращению коррупционных возможностей можно отнести требование закона РА «О праве на доступ к информации» по обязательному размещению информации о нормотворческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на официальных сайтах в сети Интернет. Но, я думаю, вы, как журналист, не раз сталкивались с обратным – с ее отсутствием.
По результатам проведенных антикоррупционных экспертиз организационно-распорядительных документов местных органов государственного управления и органов местного самоуправления нами внесены требования об исключении выявленных коррупциогенных факторов и приведении положений органов местного самоуправления в соответствие с требованиями действующего законодательства РА. Проверка в данном направлении продолжается.
Также, в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении органами исполнительной власти государственного контроля (надзора) и повышении прозрачности проведения проверок за счет обеспечения открытости сведений о результатах контрольных мероприятий, Управлением был подготовлен законопроект о внесении изменений в закон РА «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части создания и функционирования государственной информационной системы - Единого реестра проверок, оператором которого будет являться Генеральная прокуратура РА.
Единый реестр проверок будет содержать общедоступную информацию, размещенную также в сети Интернет о плановых и внеплановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводимых в соответствии с законом РА «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Данный законопроект в порядке законодательной инициативы направлен Генеральным прокурором в Народное Собрание - Парламент РА.
Необходимо отметить, что органами прокуратуры РА активно используется право по обращению в Народное Собрание в порядке законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство РА. В 2016 году нами было подготовлено семь законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство РА, направленные генеральным прокурором в парламент.
– Какие конкретные меры предпринимаются Управлением по предупреждению коррупции?
– Речь должна идти о деятельности субъектов антикоррупционной политики, направленной на выявление факторов, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению. В целях профилактики коррупции Управлением согласно плану работы Генпрокуратуры проводятся проверки деятельности органов исполнительной власти на предмет соблюдения закона РА «О противодействии коррупции».
В частности, в целях реализации требований статьи 10 закона, согласно которой «государственные органы и государственные организации в порядке, установленном законодательством РА, обязаны проводить открытые конкурсы или аукционы при принятии решений о привлечении юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей к реализации государственных программ и государственных заказов», Управлением проводятся проверки по решениям открытого конкурса на право заключения договоров подряда по выполнению работ по ремонту, реконструкции и новому строительству в рамках реализации «Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия» на предмет наличия коррупционных правонарушений.
Также, Управлением принято участие в разработке организационных документов, регламентирующих порядок реализации Инвестиционной программы. Так, по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в министерство экономики РА направлены заключения об исключении выявленных в правовых актах коррупциогенных факторов.
– Проведение конкурсов может быть и хорошо, но лично меня смущает тот факт, когда какие-то фирмы, чтобы получить заказ, занижают стоимость выполнения работа. К примеру, если строительство объекта по объективным расчетам должно обходиться в 100 условных рублей, то как его можно качественно построить за 80? рублей?
– Я не исключаю, что недобросовестный подрядчик может занизить цены за счет некачественного ведения работ или использования дешевых стройматериалов, вместо заявленных дорогостоящих.Поэтому и необходимо проведение проверок по результатам конкурса на право заключения договоров подряда по выполнению тех или иных видов работ. Именно надлежащая организация конкурса и контроль со стороны министерства экономики РА, как уполномоченного органа по реализации Инвестпрограммы, и Управления капитального строительства, как государственного заказчика. осуществляющего технадзор, с привлечением специалистов Госуправления по строительству и архитектуре в целях определения качества выполненных работ и готовности объекта к сдаче в эксплуатацию, в целом исключают факты ненадлежащего исполнения подрядчиком соответствующих работ и наличие коррупционных возможностей.
В настоящее время согласно поручению Генпрокурора по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ, Управлением проводится комплексная проверка деятельности Управления капитального строительства РА на предмет соблюдения действующего законодательства РА при осуществлении функций государственного заказчика по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов на территории РА, в рамках реализации Инвестиционной программы содействия социально - экономическому развитию Абхазии. В связи с большим объемом работы и необходимостью проведения ревизии финансовой деятельности УКС РА проверка проводится силами двух Управлений Генеральной прокуратуры РА, в том числе Управления за исполнением законодательства РА, с привлечением специалистов Госуправления РА по строительству и архитектуре.
– Как вы поступаете с материалами, поступающими из Контрольной палаты Абхазии?
- Контрольной палата РА, как высший орган государственного финансового контроля, в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с законодательством Абхазии. По результатам проводимых контрольных мероприятий в случае выявления нарушений закона, влекущего за собой уголовную ответственность, Контрольная палата направляет соответствующие материалы в правоохранительные органы, в том числе в Генеральную прокуратуру РА.
По материалам контрольных мероприятий, поступившим в Управление, проводится соответствующая проверка на предмет наличия коррупционных правонарушений, по результатам которой выносится заключение о необходимости проведения проверки сообщения о преступлении и принятии процессуального решения в порядке статей 143 и 144 УПК РА.
В основном материалы, поступившие из Контрольной палаты РА, направляются непосредственно в Следственное управление Генеральной прокуратуры РА и прокуратуры районов и города Сухум.
– Сотрудничает ли ваше Управление с институтами гражданского общества и физическими лицами?
– Одним из принципов противодействия коррупция является сотрудничество государства с институтами гражданского общества и физическими лицами.
Противодействие коррупции предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающих согласованность деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, юридических и физических лиц в пределах их полномочий, объединение усилий всех органов и организаций в первую очередь путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе.
Институту гражданского общества, как одному из гарантов соблюдения прав человека отводится особая роль при осуществлении деятельности по вопросам противодействия коррупции.
К сожалению, следует констатировать, что данный институт в нашем государстве не получил должного уровня развития, при котором он мог бы использоваться как инструмент противодействия коррупции. Наше общество еще не подготовлено к формированию нетерпимости к коррупционному поведению должностных лиц и сообщению правоохранительным органам, наделенным полномочиями по борьбе с коррупцией, о коррупционных правонарушениях. При этом следует учитывать необходимость обеспечения системы мер по защите заявителей, сообщающих о фактах коррупции, от преследования и ущемления их прав и законных интересов.
Генеральная прокуратура РА осуществляет свою деятельность гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Республики Абхазия об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Управление готово к сотрудничеству с институтами гражданского общества, общественными организация и СМИ, направленному на цели предупреждения коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению ее причин.
